Le 17 juin, le Partenariat canadien pour la justice internationale a adressé à la Procureure de la Cour pénale internationale (CPI) une lettre qui l’appelait à enquêter sur l’ancien président congolais Joseph Kabila, ainsi que sur de hauts responsables de son gouvernement, au sujet d’atrocités commises en République démocratique du Congo. Cette lettre vient nous rappeler que le travail de la CPI en RD Congo est loin d’être terminé. En revenant sur ses promesses, réalisations et erreurs de parcours en ce qui concerne ce pays, on constate que la CPI devrait faire davantage d’efforts pour ouvrir des procédures demandant des comptes à de hauts responsables pour les crimes les plus graves et pour apporter un soutien accru aux enquêtes et poursuites judiciaires nationales.
C’est en 2004 que la CPI a ouvert sa première enquête en RD Congo, suite à une saisine initiée par le gouvernement congolais. Depuis le 1er juillet 2002, les enquêtes du Bureau du Procureur de la CPI (« le Bureau ») se sont concentrées sur les crimes de guerre et crimes contre l’humanité supposés commis dans les provinces orientales de la RD Congo que sont l’Ituri, le Nord-Kivu et le Sud-Kivu. Le Bureau a entamé des poursuites officielles à l’encontre de six individus, tous d’anciens chefs de groupes rebelles. Certaines de ces affaires ont débouché sur des résultats importants, notamment la condamnation historique de Bosco Ntaganda en 2019, reconnu coupable de 18 chefs d’accusations de crimes de guerre et crimes contre l’humanité. En même temps, la Cour a conçu des initiatives innovantes en faveur de la sensibilisation.
Bien sûr, la CPI jouant le rôle d’un tribunal de dernière instance, il n’avait jamais été envisagé qu’elle se chargerait de toutes les affaires de crimes graves en RD Congo depuis 2002. Cependant, comme nous l’avons déjà soutenu en nous fondant sur nos observations des pratiques de la Cour dans diverses situations, si la CPI veut rendre justice de façon significative et avoir un impact optimal, les affaires sélectionnées par la Procureure devraient viser à établir impartialement les responsabilités pénales individuelles au sommet des hiérarchies et inclure des incidents représentatifs des crimes les plus graves. Cela est nécessaire pour garantir que le travail de la Cour ait une résonance auprès des communautés affectées et réponde à leurs attentes légitimes de justice. Or les affaires sur la RD Congo qui ont fait l’objet d’un procès devant la CPI ne répondaient pas à ces critères.
Par exemple, l’enquête du Bureau dans les provinces du Kivu semble s’être concentrée uniquement sur le groupe rebelle Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR). Les poursuites à l’encontre de deux leaders des FDLR n’ont débouché sur aucun procès : dans l’une d’elles, le commandant militaire du groupe a été tué avant qu’on ne puisse l’arrêter, et dans l’autre, il n’y avait pas de preuves suffisantes pour confirmer les accusations contre le secrétaire exécutif du groupe. L’absence de poursuites contre d’autres acteurs supposés impliqués dans des crimes graves au Nord-Kivu et Sud-Kivu est frappante, vu l’échelle et le caractère généralisé des atrocités de masse qui ont été documentées dans ces provinces.
De plus, les affaires sur la RD Congo portées devant la CPI ont échoué à établir la responsabilité des hauts responsables politiques et militaires. Dans le cas de Ntaganda, qui a été promu général dans l’armée congolaise et protégé de l’arrestation et des poursuites pendant de nombreuses années, la Cour a réellement poursuivi un suspect de haut niveau, qui était considéré comme intouchable jusqu’à ce qu’il quitte l’armée pour former un nouveau groupe rebelle, avant de finalement se rendre en 2013. Mais son procès ne portait que sur les crimes qu’il avait commis lorsqu’il dirigeait un groupe rebelle dans l’Ituri : il ne comprenait pas d’accusations liées aux atrocités supposément commises par les forces placées sous son commandement dans les provinces du Kivu, y compris de l’armée congolaise. La CPI n’a inculpé aucun des chefs militaires et politiques qui sont supposés avoir soutenu des groupes armés abusifs dans l’est de la RD Congo ces vingt dernières années.
Il ne s’agit pas de lacunes que les autorités nationales risquent de combler prochainement, malgré les évolutions importantes constatées dans les enquêtes et poursuites judiciaires portant sur les crimes graves en RD Congo. Ces 15 dernières années, les tribunaux militaires congolais ont pris en charge un nombre croissant de dossiers impliquant des crimes de guerre et crimes contre l’humanité. Il n’en demeure pas moins que la grande majorité des atrocités commises en RD Congo restent impunies et que les procédures nationales continuent à révéler les défaillances du système judiciaire du pays. Un des problèmes est que ces affaires sont jugées presque exclusivement par des tribunaux militaires, ce qui soulève de sérieuses inquiétudes quant à leur indépendance et leur impartialité s’ils doivent poursuivre des officiers haut gradés. L’équité de ces procès est également mise en doute, étant donné l’absence de mécanisme d’appel dans le cas de certains tribunaux militaires.
Dans ce contexte, le Bureau pourrait jouer un rôle plus conséquent et plus stratégique pour appuyer les efforts nationaux visant à traduire les criminels en justice. La Cour n’est certes pas une organisation de développement, mais ses responsables peuvent partager leur expertise et catalyser l’assistance au renforcement de compétences et d’autres initiatives nécessaires proposées par d’autres partenaires internationaux. Le fait que le Bureau ait indiqué qu’il prévoyait de renforcer ses efforts en ce sens est positif.
Dans un récent communiqué sur l’escalade de la violence dans l’Ituri, la Procureure déclarait que son bureau :
intensifier[ait] ses contacts avec les autorités congolaises pour renforcer le travail déjà initié en vue de cartographier les incidents relevant potentiellement de la compétence de la CPI et d’échanger avec les autorités [des expériences et des informations] sur les mesures urgentes à prendre, en particulier dans le cadre du traitement des cas prioritaires par la justice congolaise.
Afin de maximiser la contribution de la CPI à la justice en RD Congo, les affaires jugées par la Cour doivent aller de pair avec le dialogue et l’investissement au niveau du pays. Mais au vu des obstacles significatifs que rencontrent les enquêtes et les poursuites portant sur certains types d’affaires dans les tribunaux nationaux, le Bureau a encore du travail de son côté pour veiller à ce que le legs de la CPI soit une justice véritable et crédible.
Ce dont le Bureau a besoin à présent, c’est une vision claire qui expose des plans concrets pour faire progresser son propre travail, tout en renforçant son rôle de soutien des efforts nationaux, en collaboration avec d’autres acteurs de la Cour et partenaires internationaux. L’engagement du Bureau à mettre en place des « stratégies de clôture », exprimé dans son plan stratégique le plus récent, pourrait s’avérer le vecteur idoine pour y parvenir. Il faudra y inclure des poursuites de la CPI pour d’autres affaires que celles portant sur les chefs de groupes rebelles. La Procureure pourra ainsi envisager de poursuivre des commandants haut gradés de l’armée congolaise supposés responsables de crimes graves qui continuent à échapper à la justice parce que, de toute évidence, ils bénéficient de protections au niveau national.
La Procureure devrait également enquêter sur le rôle des hauts responsables politiques et militaires de la RD Congo, du Rwanda et de l’Ouganda qui pendant des années ont soutenu, armé et financé des groupes armés abusifs de l’est de la RD Congo. Des rapports des organisations de la société civile et des experts des Nations Unies, entre autres, ont bien mis évidence la dimension régionale des conflits se déroulant dans les provinces de l’Ituri et du Kivu. Par exemple, Human Rights Watch a documenté le rôle du Rwanda dans le soutien au Mouvement du 23 mars (M23) au Nord-Kivu, ainsi que le rôle de l’Ouganda et du Rwanda dans l’aide apportée aux groupes rebelles dans l’Ituri.
Chaque nouveau cycle de violence démontre la nécessité de s’attaquer à l’impunité généralisée qui règne en RD Congo. Or, malgré les difficultés qu’elle traverse, la CPI demeure un acteur clé. Une stratégie visant à faire progresser son propre travail tout en soutenant les autorités nationales sera très délicate à mettre en œuvre. Étant donné le soutien financier limité dont il dispose et l’explosion du nombre de dossiers en attente, le tribunal, loin de pouvoir étendre son travail, est sous pression pour définir des priorités de travail pour chaque situation. Mais si on n’en fait pas davantage, la contribution de la CPI à la justice en RD Congo risque de priver les victimes d’un établissement des responsabilités qui ait du sens.
De leur côté, les pays membres de la CPI devraient appuyer le travail de la Cour en lui allouant des ressources suffisantes. Il faudrait aussi qu’ils rouvrent des discussions significatives sur la façon dont ils peuvent soutenir la justice nationale, aux côtés des autorités congolaises, à travers le dialogue politique et le renforcement de compétences.
Seize ans après l’ouverture de la première enquête de la Cour sur la RD Congo, la CPI devrait penser à ce qu’elle lèguera au pays. Cet héritage dépendra de sa capacité à rendre la justice de façon significative et à aider les institutions nationales à prendre leurs responsabilités.
