Selon le découpage-regroupage administratif, le Burundi comptera, à partir de 2025, 5 provinces, 42 communes, 447 zones, 3036 collines ou quartiers.
Votée à l’unanimité par l’Assemblée nationale le vendredi 16 décembre, la nouvelle loi de redécoupage-regroupage administratif va consacrer 5 provinces, 42 communes, 447 zones et 3036 collines ou quartiers. Pour ses concepteurs, c’est moyen d’augmenter la production. Des politiques interrogés estiment quant à eux que cette loi n’a que des visées électoralistes.
Par Alphonse Yikeze et Hervé Mugisha
Dans l’exposé des motifs, le redécoupage propose que la commune moyenne ait une superficie moyenne de 662 km² afin de créer un ensemble géographique plus vaste capable de présenter des opportunités de développement, un espace où peut s’épanouir le partenariat public-privé et favorable aux investissements de toute nature sans disperser les efforts et les moyens financiers.
D’après le Gouvernement, la nouvelle dynamique agricole fondée sur la spécialisation régionale et les approches filières du développement des spéculations agricoles visent la valorisation du territoire et jettent les bases du développement économique local. Ainsi, il est indiqué que les spécialisations régionales dépassent les limites géographiques actuelles des structures administratives et militent en faveur d’un nouveau redécoupage-regroupage administratif conforme à cette nouvelle stratégie de développement.
Ce nouveau redécoupage administratif répond également, selon ses concepteurs, au désir d’harmoniser l’organisation administrative burundaise avec celle des pays de la sous-région et de l’EAC. Le texte cite l’exemple du Rwanda qui compte 30 districts (communes) et transfère 30% du PIB aux collectivités locales au moment où le Burundi qui en compte 119, ne transfère que 5,28% du PIB aux collectivités locales. De même, la Tanzanie (D’une superficie plus de dix fois supérieure à celle du Burundi), ne compte que 169 districts et transfère 29% de son PIB aux collectivités locales.
Principe de subsidiarité
Le nouveau redécoupage se veut également porteur d’une administration de proximité au service du citoyen. Il est noté dans le texte qu’il faut que l’autorité apprenne à déléguer une partie de ses pouvoirs suivant le principe de subsidiarité selon lequel une responsabilité doit être prise par le plus petit niveau d’autorité compétent pour résoudre le problème. Le niveau supérieur n’intervenant que si le problème excède le niveau inférieur (principe de suppléance).
Le texte fait aussi savoir que si le rôle de l’Etat est capital dans le financement de la décentralisation, les collectivités territoriales doivent ouvrir la porte aux opérateurs économiques privés dans le cadre du partenariat public-privé.
« L’initiative privée est une bouffée d’oxygène pour les collectivités territoriales en ce sens que la commune est appuyée par des opérateurs économiques pour l’augmentation de la production, or quand la production augmente, les revenus des ménages augmentent et l’assiette fiscale de la commune augmente par le biais de la perception de la taxe communale »
Enfin, le Gouvernement prévoit qu’avec la diminution des provinces et des communes, l’Etat va économiser d’importantes ressources financières qu’il pourrait affecter à d’autres interventions.
Une carte chamboulée
La nouvelle province de Bujumbura qui aura comme chef-lieu, la mairie de Bujumbura, comptera notamment les anciennes provinces de Bujumbura-mairie, Bubanza, Cibitoke et Bujumbura. La province Buhumuza à l’est comptera les anciennes provinces de Cankuzo, Muyinga et Ruyigi.
La nouvelle province de Gitega, quant à elle, comptera les anciennes provinces de Gitega, Muramvya, Mwaro et Karusi. La province de Burunga, au sud, comptera les anciennes provinces de Makamba, Rutana et Rumonge. Enfin, la province de Butanyerera au nord comptera les anciennes provinces de Ngozi, Kirundo et Kayanza.
Réactions
Sommaire
Léonce Ngendakumana : « Les communes doivent être dotées d’un véritable pouvoir exécutif.»
Kefa Nibizi : « Un redécoupage administratif qui vient à point nommé.»
Tatien Sibomana : « Un projet de loi qui cache mal des visées électoralistes.»
Gabriel Banzawitonde : « Nous ne pouvons que nous réjouir.»
Francis Rohero : « Pour que cela soit efficace, il faut des stratégies rationnelles bien regroupées.»
Pr Elias Sentamba : « Le redécoupage ne sera pas grand-chose sans la redevabilité des élus »
Léonce Ngendakumana : « Les communes doivent être dotées d’un véritable pouvoir exécutif.»
Loin des objectifs cités dans l’exposé des motifs du projet de loi, comme quoi ce redécoupage/regroupage administratif permettra d’accroître le niveau de la population (hausse du PIB, etc.), le vice-président du parti Sahwanya Frodebu rappelle que la satisfaction des besoins élémentaires de la population dépend toujours de la vision, des stratégies politico-économiques en œuvre. « En aucune manière, cela est tributaire du nombre de provinces, de communes, de zones, … que compte un pays », souligne-t-il.
Pour lui, bien que ce projet de loi permettrait de résoudre la problématique liée à la lourdeur administrative, financière, au nombre pléthorique des fonctionnaires de l’administration provinciale, etc. M. Ngendakumana fait savoir qu’il sera difficile d’aboutir aux résultats escomptés tant que les autorités habilitées n’ont pas une vision assez claire des avantages qu’elles peuvent tirer de ces réformes. « Qu’il y ait derrière des velléités électoralistes, il faut qu’elles sachent que cette politique ne pourra aboutir qu’avec l’implication de tout le monde ». Allusion faite aux administratifs à la base qui, une fois élus, délèguent tous les pouvoirs aux membres du parti au pouvoir, en l’occurrence le Cndd-Fdd. A titre d’exemple, pour une modernisation effective du monde rural, l’ancien président de l’Assemblée nationale juge bon que de nouveaux mécanismes devraient entrer en vigueur. « Si l’objectif de ce découpage administratif, c’est de faire de la commune un pôle de développement, en principe, les communes doivent être dotées d’un véritable pouvoir exécutif, des moyens financiers suffisants ». Au besoin, ajoute- t-il, l’administrateur communal devrait être élu au suffrage universel direct. Tout comme le conseil communal devrait être transformé en une assemblée communale avec une large latitude pour ses membres.
Kefa Nibizi : « Un redécoupage administratif qui vient à point nommé.»
Très favorable audit projet de loi, le président du parti Codebu Iragi rya Ndadaye, comprenait mal comment un petit pays comme le Burundi pouvait compter 18 provinces, 119 communes et autant de zones… « Un poids financier énorme pour la population, surtout que pour certaines de ces entités, le personnel n’avait pas l’expérience requise pour assurer le fonctionnement des différents services au quotidien tels que les défauts des paiements des salaires, les absences récurrentes de budget de fonctionnement, etc. ».
Mais pour que ce redécoupage aboutisse aux résultats voulus, ce politique prévient : « Des mesures d’accompagnements visant une bonne gestion rigoureuse des ressources qui seront générées par les communes doivent être arrêtées. Sinon, ça sera le statu quo ». A ceux qui craignent que ce redécoupage administratif cacherait des visées électoralistes, M. Nibizi se veut optimiste. « Je ne vois pas de corrélation d’autant plus que cette nouvelle structure administrative entrera en vigueur après les législatives de 2025. » Par contre, il met en garde certaines autorités communales qui auront tendance à ne pas s’investir davantage de peur de perdre leurs emplois avec cette nouvelle configuration politique.
Tatien Sibomana : « Un projet de loi qui cache mal des visées électoralistes.»
Le président de l’aile radicale de l’Uprona déplore le nombre de textes de loi qui seront révisés après la promulgation de cette loi. « Et le code électoral, la loi communale et le code portant organisation et compétences judiciaires, la carte scolaire, la carte d’assistance maladie, etc. Tous ces documents devront être révisés parce qu’ils se basent sur l’actuelle structure administrative. Idem pour les tribunaux, les parquets, les hôpitaux de districts sanitaires, etc. ». Un tas de structures administratives qui, d’après cet ancien député, devront être réorganisées afin de répondre aux besoins de la population, alors que présentement au regard des chantiers actuels, cela n’était point urgent. Au-delà de tout, M. Sibomana estime que derrière cette volonté de redécoupage administratif, le grand enjeu concerne les élections. « Car dorénavant les circonscriptions électorales devront se conformer à cette nouvelle loi organique dont les conséquences sont entre autres: le nombre de députés, de sénateurs, de conseillers qui seront revus à la baisse pour se conformer aux 5 provinces et 42 communes ».
De surcroît, selon lui, l’argumentaire selon lequel ce redécoupage viendrait rapprocher l’administration des administrés n’est qu’un leurre. « Imaginez le trajet qu’un habitant de Bukinanyana devra faire, le montant qu’il devra débourser pour se procurer un document à Bujumbura ? » Et de poursuivre : « Quid de l’autonomie financière ou de la décentralisation effective des communes ? L’article 74 détermine l’origine des ressources de la commune (recettes fiscales, subvention de l’Etat ou d’autres organismes, legs, etc.). Est-ce qu’avec cette nouvelle loi, les communes deviendront-elles financièrement autonomes par le simple fait qu’elles ont fusionné ? Ou tout simplement, l’État reverra à la hausse les 500 millions de BIF qu’elle alloue annuellement à chaque commune ? » Un tas de questions qui, pour le juriste de formation, auraient dû être préalablement prises en compte avant que ladite loi ne soit pas adoptée.
L’expertise technique des organes en charge de la gestion de ces nouvelles entités administratives sont l’autre point important soulevé par Tatien Sibomana. « Concernant les administrateurs communaux, les membres des conseils communaux, … pouvait-on dorénavant penser qu’ils soient suffisamment qualifiés pour élaborer des projets qui peuvent séduire les investisseurs ? ». Et de conclure : « Par principe, ce découpage administratif, c’est une bonne chose. Seulement, l’objectif recherché cache mal un calcul purement électoraliste »
Gabriel Banzawitonde : « Nous ne pouvons que nous réjouir.»
« Une administration proche de ses administrés, à l’APDR, cela a toujours été notre souhait », indique le président de ce parti.
L’objectif de ce découpage administratif étant l’autonomie des entités administratives décentralisées, M. Banzawitonde plaide pour la mise en place des mécanismes adaptés pour une autonomisation effective. Pour une grande adhésion de la population à ce projet, ce politique demande qu’il soit organisé plusieurs formations afin que la population puisse comprendre le bienfondé dudit projet de loi.
Francis Rohero : « Pour que cela soit efficace, il faut des stratégies rationnelles bien regroupées.»
Le candidat aux présidentielles de 2018, estime que la mesure de diminution des entités administratives dans son aspect typiquement économique est une bonne chose en soi. « Par contre dire que cela permettra aux citoyens lambda d’accroître leur PIB, n’est qu’une vaine utopie », précise-t-il. Il rappelle en passant que la démographie burundaise reste une bombe à retardement. Allusion à ces 12,8 millions d’habitants, soit 460hab/km2, M. Rohero voit mal comment cette configuration pourra produire les effets escomptés si elle n’est pas accompagnée de mesures claires. « Dire que les provinces et les communes passent d’un nombre tel à tel n’est pas si important, l’important est l’usage qu’on en fait en matière d’activités ».
Pour lui, les services ne pourront être accessibles que si les investissements poursuivent leur cours. « Ce n’est pas sorcier, nourrir 12,8 millions d’habitants voire plus, et le moment venu, leur offrir tous les services de base, ne peut pas être un fait de hasard et surtout pas un slogan de campagne. Il faut des stratégies rationnelles bien regroupées. ».
A cet effet, il explique que remplir toutes les collines de maisons, d’écoles, de dispensaires, de marchés, … ne serait qu’amenuiser l’espace rentable à la production. Car, conclut-il, après tout, la population doit occuper peu d’espace dans un pays comme le nôtre, petit et surpeuplé.
Eclairage
Pr Elias Sentamba : « Le redécoupage ne sera pas grand-chose sans la redevabilité des élus »
Pour le spécialiste en politiques publiques, la réussite du redécoupage dépendra de la façon dont l’administration sera efficace ou non sur terrain.
Le redécoupage administratif répond au souci de s’ajuster par rapport aux pays de la sous-région qui compte beaucoup moins de collectivités territoriales que le Burundi. Votre commentaire ?
Le Rwanda, par exemple, a réduit sensiblement le nombre de communes depuis longtemps et ils ont organisé les différents services en faisant tout pour les rapprocher autant que faire se peut de la population à la base. Pour le Burundi, je trouve que le Gouvernement a eu raison d’organiser ce redécoupage. Le Burundi ne pouvait pas se permettre d’avoir des communes aussi nombreuses et qui n’ont pas de moyens, pas d’assiette fiscale.
La commune de Bugarama par exemple (Bujumbura-rural) était tellement pauvre (pas de marché, pas de recettes communales) qu’elle ne pouvait même pas remplacer un pneu du véhicule communal. Ce redécoupage est donc venu à point nommé. Mais sa réussite dépendra surtout de la façon dont l’administration sera efficace ou non sur terrain. Il faudra notamment revoir à la hausse le niveau d’études exigé pour les candidats au poste d’administrateur communal.
C’est-à-dire ?
Il y a des communes qui ont à la tête des gens qui n’ont même pas le diplôme du secondaire. Ces gens-là ne seront pas à même de mettre en œuvre les PCDC (Plan communal de développement communautaire). Il faudrait à l’avenir à la tête de l’administration communale, une personne avec un diplôme de master avec au moins 5 ou 10 ans d’expérience, quelqu’un qui a déjà fait ses preuves dans la gestion de ses propres affaires.
Il faudrait aussi que les électeurs sachent voter pour les plus compétents. Au final, la réussite de ce redécoupage dépendra de la capacité des ressources humaines qui géreront cela.
Est-ce réaliste de la part de ses concepteurs de dire que la décentralisation ferait de la commune un terrain neutre qui n’est pas soumise au contrôle des partis politiques ?
Tout dépendra des leaders politiques et de la population. Aujourd’hui, les Burundaises et les Burundais n’ont pas encore la capacité de discernement pour voter pour les candidats compétents. Les gens élisent la personne qu’on leur a indiquée dans les différents partis politiques.
Si les citoyens savaient que les gouvernants pour qui ils votent n’ont pas les compétences requises, alors ils éliraient des personnes compétentes au sein éventuellement des partis politiques. Mais ce n’est malheureusement pas le cas.
A trois ans des élections, d’aucuns pensent que cette loi a des visées électoralistes. Qu’en pensez-vous ?
Je ne pense pas que ce redécoupage ait été mis en place pour les élections, qu’on peut d’ailleurs gagner comme on le faisait auparavant.
A mes yeux, ce redécoupage est orienté beaucoup plus sur le plan technique, côté efficacité. Ça faisait longtemps qu’on discutait de cela. Je me rappelle d’ailleurs que j’en avais parlé avec l’ancien ministre de l’Intérieur, Simon Nyandwi, lui disant qu’il ne peut y avoir de performances avec d’aussi petites communes.
Entre autres motifs évoqués liés à ce nouveau redécoupage, le désir d’une administration de proximité au service de la population. Or, dans le passé, de nouvelles entités administratives avaient été créées sous ce même motif.
N’y a-t-il pas une incohérence ?
Avant 1982, on avait huit provinces et des communes assez vastes. Aujourd’hui, on revient presque à cette situation. L’efficacité ne se trouve pas dans le redécoupage en lui-même, elle se trouve dans la manière dont les élites gèrent la chose publique. Le redécoupage ne sera pas grand-chose sans la redevabilité des élus, la transparence administrative et la maturité politique des électeurs, des citoyens.
La loi est claire. Deux fois par an, l’administration communale doit montrer à la population, aux organisations de la société civile, au secteur privé, … le bilan de son action. Si les différentes parties prenantes étaient mobilisées pour les valeurs comme la redevabilité, le travail bien fait, … il n’y a pas de doute que ce redécoupage pourrait produire des résultats meilleurs que dans le passé. Si tel n’est pas le cas, on tomberait dans l’adage qui dit ‘’Si nous voulons que tout reste pareil, il faut que tout change’’ (D’après le roman ‘’Le Guépard’’ de Giuseppe Tomasi).
Le Burundi ne transfère actuellement que 5,28% du PIB aux collectivités locales. Avec le nouveau redécoupage, peut-on espérer que ce chiffre soit revu à la hausse ?
Si les choses étaient organisées correctement, les communes pourraient elles-mêmes s’auto-prendre en charge. Il faut laisser aux communes la latitude de fixer leurs propres besoins en fonction de leur volonté de produire. A la limite, ce pourcentage pourrait être même réduit puisque les communes disposent d’une assiette fiscale solide, du moins potentiellement. Ou alors transférer à une commune qui a des difficultés.
Pour moi, ce n’est pas tant le transfert de financements, c’est la capacité de gestion des communes, la capacité de concevoir un développement, d’interagir notamment avec le secteur privé pour monter des industries par exemple. La commune pourrait faciliter la tâche à des industriels pour implanter des industries agro-alimentaires fabriquant des boîtes de conserve à Cibitoke par exemple, des industries de cimenterie à Bukemba (Province Rutana), C’est comme cela notamment que le chômage serait résorbé.
Justement, la nouvelle loi prévoit que la décentralisation doit ouvrir la porte aux opérateurs économiques privés dans le cadre du partenariat public et privé. Pourtant, il y a des préalables à cela. Votre avis ?
Le principal préalable à cela, c’est la sécurité. Si vous avez un pays qui, tous les dix ans en moyenne, sombre dans une crise, est-ce que vous aurez un opérateur économique qui va investir 100 milliards dans un projet ? Non ! J’ai un ami hollandais qui était colonel de l’armée onusienne dans le cadre d’une opération de maintien de la paix en Angola. Il a demandé à un paysan angolais pourquoi il n’avait cultivé qu’une petite surface de son immense terrain, assez fertile d’ailleurs. A peine, avait estimé le colonel néerlandais, de quoi nourrir la famille, payer un pagne à sa femme et payer les études des enfants. Et le paysan de lui dire : « Comment voulez-vous que j’investisse autant d’efforts dans l’agriculture alors que je ne suis même pas sûr d’en récolter les fruits ? ». C’était du temps de la guerre avec Savimbi.
Là où il y a l’insécurité, les gens n’investissent pas. Il faut des préalables socio-politiques pour favoriser l’investissement. Prenons l’exemple de la commune Rugombo en province Cibitoke. Lorsque c’est la saison de la récolte des tomates, toute la production ne trouve pas d’acheteurs surtout avec la fermeture de la frontière rwandaise. Pourquoi on n’a pas d’industries agro-alimentaires pour transformer les tomates en boîtes de conserve exportables à l’étranger et donc pouvant amener des devises ? Voilà le préalable qui fait que les gens, craignent l’insécurité qui est récurrente, n’investissent pas.
Sans la sécurité, ce partenariat public-privé n’aura pas lieu même avec le nouveau redécoupage.
A-t-on tiré les leçons de l’échec de la précédente décentralisation qui avait notamment mis en place trois communes en mairie de Bujumbura ?
En mairie de Bujumbura, il n’y a eu qu’une décentralisation partielle. Les trois communes n’ont pas réellement d’autonomie de gestion parce que les différentes taxes vont à la mairie de Bujumbura. En revanche, dans la nouvelle loi, c’est la même loi communale qui prévaut, qui va régir des espaces plus étendus.
